首个零碳园区支持政策何以引领“十五五”

 

2026年3月16日，大同市人民政府正式发布《关于支持大同经开区建设国家级零碳园区的实施意见》（同政发〔2026〕4号，以下简称《实施意见》），为大同经开区创建国家级零碳园区划定了清晰的路线图、任务书和时间表。

 

作为传统“煤都”推动双碳转型的核心抓手，这份政策文件不仅精准承接了国家零碳园区建设的顶层部署，更结合资源型城市的禀赋特点，形成了一套可落地、可考核、可示范的实施方案。

 

政策出台的时代背景与底层逻辑

 

 

园区是工业能源消费和碳排放的核心载体，也是推动双碳目标落地的关键抓手。2025年，国家发改委、工信部、能源局联合印发《关于开展零碳园区建设的通知》（发改环资〔2025〕910号），正式启动国家级零碳园区建设工作，明确了核心指标体系、重点任务和实施要求，为全国零碳园区建设划定了统一的顶层框架，全国范围内的零碳园区建设进入全面竞速阶段。

 

对于大同而言，这份政策的出台有着更为深刻的内在逻辑。作为全国重要的煤炭能源基地，大同是典型的资源型城市，长期面临“一煤独大”的产业结构困境，传统高耗能产业转型升级、能源结构优化调整是城市发展的核心命题。与此同时，大同拥有得天独厚的风光资源，是国家重要的新能源基地，具备“风光火储”多能互补的天然优势，为零碳园区建设提供了坚实的能源基础。

 

大同经开区作为全市产业发展的主阵地、经济增长的核心引擎，其零碳转型直接决定了全市高质量发展的成色。此次《实施意见》的出台，正是大同立足自身资源禀赋，以国家级零碳园区创建为抓手，推动能源革命和产业转型深度融合的关键举措，核心目标是打破资源型城市的路径依赖，探索一条“以绿促产、以产兴城”的转型新路。

 

《实施意见》核心亮点深度拆解

 

《实施意见》以国家级零碳园区验收为核心标尺，构建了“指导思想-总体目标-重点任务-保障措施”的完整体系，其中八大重点任务、四大保障措施，形成了六大核心亮点，精准击中了零碳园区建设的核心痛点，体现了极强的落地性和创新性。

 

目标锚定国家级验收，时间节点刚性可考核

 

 

不同于很多地方政策模糊的目标设定，《实施意见》直接将“顺利通过国家级零碳园区验收”作为核心目标，明确提出力争到2028年底，全面建成园区绿色能源结构、初步形成绿色低碳产业体系、基本建立能碳管理能力，所有任务部署均围绕这一核心标尺展开，靶向性极强，从根源上避免了“为发文而发文”的形式主义。

 

同时，政策以“近零碳、净零碳”为导向，严格遵循国家“积极稳妥推进碳达峰碳中和”的要求，不搞冒进式减碳，兼顾了能源安全、产业发展和低碳转型的平衡，完全符合资源型城市产业转型的客观规律。

 

全链条重构用能体系，打通绿电产供销闭环

 

能源结构转型是零碳园区建设的核心，《实施意见》将“加快园区用能结构转型”放在八大重点任务的首位，构建了从供给侧、输配侧到消费侧的全链条绿能体系，精准对接国家级指标中“清洁能源消费占比”的核心要求。

 

在供给侧，政策支持园区规模化建设分布式光伏、开发周边新能源资源、统筹推进工业余热多元利用，充分挖掘本地化绿能潜力，解决绿电供给的就近保障问题；在输配侧，因地制宜推广绿电直连、新能源就近接入增量配电网等模式，打破绿电消纳的电网壁垒，推动新能源就地消纳；在消费侧，支持企业通过电力直接交易、购买绿证等方式提高可再生能源消费比例，从需求端推动绿电消纳。

 

尤为值得关注的是，政策专门提及工业余热开发利用，精准击中了北方工业园区的核心痛点——北方地区冬季采暖需求大，工业供热是园区碳排放的重要来源，通过工业余热的梯级利用，能够有效降低供热环节碳排放，为北方寒冷地区零碳园区建设提供了关键思路。

 

紧扣新质生产力要求，构建“以绿制绿”产业模式

 

零碳园区的核心不是“为零碳而零碳”，而是通过低碳转型推动产业高质量发展。《实施意见》深度契合国家发展新质生产力的要求，明确提出加快形成以绿色能源驱动绿色制造的“以绿制绿”发展模式，将产业升级作为零碳转型的核心落脚点。

 

一方面，政策支持园区企业对标能效标杆，实施节能降碳改造，打造极致能效工厂，推动传统优势产业转型升级，解决资源型城市传统高耗能产业的低碳转型难题；另一方面，支持园区引进龙头骨干企业，培育省级重点产业链“链主”，建设绿色工厂、零碳工厂，推动新兴产业融合集群，通过零碳园区的绿色能源优势，吸引低碳高附加值产业落地，实现产业结构的优化升级。

 

同时，政策将交通物流、基础设施的绿色化纳入重点任务，统筹完善充电桩、加氢（醇）站等绿色基础设施，推广清洁能源运输工具，推动园区全场景低碳转型，构建全产业链绿色生态。

 

技术与管理双轮驱动，筑牢零碳转型创新支撑

 

技术创新是零碳园区建设的核心动力，数字化管理是零碳目标落地的重要保障。《实施意见》从技术应用和能碳管理两大维度，构建了完整的创新支撑体系，完全对标国家级零碳园区的验收要求。

 

在技术创新方面，政策支持园区企业联合高校、科研机构建设重点实验室、工程研究中心等科技创新平台，申报国家、省级科技攻关项目，打造低碳零碳负碳技术示范应用场景，推动科技创新与产业创新深度融合；同时鼓励企业主导或参与国家、行业和地方标准制修订，掌握行业发展话语权，推动零碳技术的标准化、规模化应用。

 

在能碳管理方面，政策明确支持园区及重点用能单位建设能耗在线监测系统和能碳管理平台，对用能进行全过程监管，实现碳排放管理的精细化、高效化、智能化。这一举措直接解决了园区“碳管理无数据、减排效果无依据”的痛点，能够为碳排放核算、源网匹配调节、碳足迹管理等工作提供坚实的数据支撑，是国家级零碳园区验收的核心基础。

 

多元主体协同发力，创新市场化建设机制

 

零碳园区建设不能仅靠政府和园区企业单打独斗，需要全产业链主体的协同参与。《实施意见》打破了传统政府主导的建设模式，明确支持大同经开区、平台公司、园区企业、发电企业、电网企业、能源综合服务商等各类主体参与零碳园区建设，构建了“政府引导、市场主导、多方参与”的协同机制。

 

尤其是政策鼓励园区企业以虚拟电厂形式整合可调节负荷资源，参与电力市场交易，这一举措不仅能够提升电网灵活性和稳定性，更能推动园区内源网荷储深度融合，提高新能源消纳能力，同时为企业带来额外收益，形成市场化激励机制，让零碳转型从“要我做”变成“我要做”，充分调动了市场主体的积极性。

 

全要素硬核保障，确保政策落地见效

 

再好的政策，没有完善的保障措施也难以落地。《实施意见》出台了四大保障措施，从统筹协调、政策支持、财政金融、宣传推广四个维度，构建了全要素保障体系，给园区和企业吃下了“定心丸”。

 

在统筹协调方面，明确了大同经开区管委会的主体责任，以及市发改委、能源局、工信局等市直部门的职责分工，每一项重点任务都明确了责任单位，形成了“分工明确、协同发力”的工作格局，避免了政策执行中的推诿扯皮。

 

在要素保障方面，对零碳园区建设项目开展“一对一”服务指导，积极争取中央预算内资金、超长期特别国债、地方政府专项债等国家级资金支持；同时统筹保障用地、用水、用能、环境容量等核心要素，为项目落地扫清障碍。

 

在财政金融方面，明确市级财政加大支持力度，鼓励金融机构加大绿色贷款投放、创新绿色金融产品，支持园区与产业基金、社会资本合作，构建了“财政引导、金融赋能、社会资本参与”的多元化资金保障体系，解决了零碳园区建设的资金难题。

 

对国家零碳园区政策的精准承接与本地化创新

 

国家三部门发布的910号文，确立了国家级零碳园区建设的顶层框架，明确了“政府引导、市场主导、创新驱动、示范引领”的基本原则，划定了能源结构转型、节能降碳、产业升级、资源循环、基础设施、技术创新、能碳管理、机制创新八大核心建设方向，同时设置了刚性的核心指标体系，为全国零碳园区建设划定了统一基准线。

 

大同市的《实施意见》，从顶层设计到具体举措，全面、精准地承接了国家政策的核心要求，实现了与国家级部署的无缝对接。在指导思想上，完全遵循国家提出的基本原则，以服务国家双碳战略为核心方向；在总体目标上，直接对标国家级验收标准，确保政策方向不偏离；在重点任务上，八大任务与国家明确的八大建设方向一一对应，实现了国家宏观要求的本地化拆解；在责任落实上，将国家政策要求分解到具体部门，明确责任主体，确保国家部署真正落地见效。

 

更重要的是，《实施意见》没有简单照搬国家政策，而是结合大同的资源禀赋和城市特点，进行了深度的本地化创新，实现了“国家要求+大同实际”的深度融合。

 

一是结合大同能源资源优势，重点强化了新能源开发、绿电直供、增量配电网等内容，充分发挥风光资源优势，推动新能源就地开发、就近消纳，打造绿能供给核心优势；

二是针对资源型城市的产业特点，重点突出了传统产业转型升级、工业余热利用、能效提升等内容，精准解决高耗能产业低碳转型的核心痛点，契合大同产业发展实际；

三是针对北方地区气候特点，专门布局工业余热开发、绿色基础设施改造，解决北方园区采暖供热的碳排放痛点，形成了适合北方寒冷地区的零碳园区建设方案。

 

与各省市零碳园区政策的横向对比

 

随着国家级零碳园区建设全面启动，全国各省市纷纷出台专项政策，形成了“一省一策、差异化发展”的格局。从全国范围来看，零碳园区政策主要分为四大类型：以上海、江苏、浙江、广东为代表的标杆引领型，标准高、补贴力度大，聚焦先进制造业低碳转型；以云南、福建为代表的基准对齐型，严格对标国家指标，结合本地特点小幅优化；以辽宁、陕西为代表的梯度培育型，适当放宽门槛，分阶段推进；以内蒙古为代表的过渡适配型，针对能源大省特点设置适配性指标。

 

大同市的《实施意见》，与其他省市政策相比，呈现出鲜明的特点和差异化优势，具体体现在四大方面：

 

对标层级更高，直接锚定国家级创建目标

 

与很多省市“先省级培育、再冲击国家级”的梯度模式不同，大同的政策从一开始就直接锚定国家级零碳园区验收，所有任务、目标、保障措施都围绕国家级标准展开，起点更高、靶向性更强。即便是同属资源型省份的内蒙古，也是同步推进国家级和自治区级零碳园区培育，单独设置了自治区级指标体系，而大同直接以国家级验收为核心标尺，体现了创建的决心和信心。

 

落地性更强，责任分工与时间节点高度明确

 

对比全国多地的零碳园区政策，大同《实施意见》的落地性尤为突出。一方面，八大重点任务每一项都明确了具体责任单位，细化到具体市直部门，避免了政策执行中的责任模糊；另一方面，明确了2028年底通过国家级验收的刚性时间节点，所有工作都有明确的时间预期，可考核、可追溯。而很多地方的政策多为宏观指导性意见，既没有明确的责任分工，也没有刚性的时间节点，容易陷入政策“空转”。

 

适配性更强，精准贴合资源型城市转型需求

 

与沿海发达地区的政策相比，大同的政策呈现出鲜明的资源型城市转型特色。江苏、浙江、广东等沿海省份的零碳园区政策，核心服务于先进制造业、高新技术产业，重点聚焦产业高端化、数字化，对传统产业转型的关注较少；而大同的政策，既关注新兴产业培育，更重视传统优势产业转型升级，针对高耗能产业节能降碳改造、能效提升、工业余热利用等设置了专门支持政策，精准解决了资源型城市产业转型的核心痛点。

 

即便是与同属能源大省的内蒙古相比，大同的政策也有明显差异化。内蒙古的零碳园区政策，更多聚焦新能源开发与高载能产业的结合，重点推动绿电直供、新能源替代，承接高载能产业转移；而大同的政策，不仅关注能源结构转型，更构建了能源、产业、技术、管理、机制全链条的转型体系，尤其重视产业升级、技术创新和精细化管理，更符合国家级零碳园区的示范引领要求。

 

保障体系更全，适配中西部发展实际

 

在保障措施方面，大同的政策构建了统筹协调、政策要素、财政金融、宣传推广四位一体的全链条保障体系，覆盖了零碳园区建设的方方面面。与沿海发达地区依赖高额财政补贴的模式不同（江苏对国家级园区最高奖励2000万元，上海最高补贴5000万元），大同作为中西部城市，没有单纯依赖财政补贴，而是构建了“向上争取资金+本地要素保障+金融市场化赋能”的多元化保障体系，更符合中西部地区的财政实际，也更具可持续性。

 

政策对零碳园区发展的影响与示范意义

 

大同市这份《实施意见》的出台，不仅将推动大同经开区的零碳转型，更将对全国零碳园区建设、资源型城市转型产生深远的示范意义和带动作用。

 

为资源型城市零碳转型提供可复制的“大同方案”

 

 

资源型城市转型是全国双碳战略推进的重点和难点，这类城市普遍面临传统高耗能产业占比高、碳排放基数大、产业结构单一等问题，零碳转型难度远大于沿海发达城市。大同作为传统“煤都”，以国家级零碳园区建设为抓手，推动能源结构转型和产业升级深度融合的路径，为全国同类资源型城市提供了可复制、可推广的经验范本，打破了资源型城市“一煤独大”的路径依赖，证明了资源型城市完全可以通过绿色低碳转型实现高质量发展。

 

为北方寒冷地区零碳园区建设提供实践参考

 

我国南北方气候差异巨大，北方地区冬季有长达数月的采暖期，供热碳排放是园区碳排放的重要来源，也是北方零碳园区建设的核心痛点。大同的政策专门针对北方地区特点，重点布局工业余热多元开发、基础设施绿色化改造，探索了适合北方寒冷地区的供热低碳化路径，解决了北方园区零碳转型的关键难题，为北方地区同类园区建设提供了重要的实践参考。

 

推动国家级零碳园区建设标准的落地与完善

 

国家层面出台零碳园区顶层设计后，很多地区的政策仍停留在宏观指导层面，没有将国家的标准和要求拆解为具体落地举措。大同的《实施意见》，将国家级零碳园区的建设要求，全面拆解为8大重点任务、20余项具体举措，每一项都有明确的责任单位和实施路径，实现了国家宏观标准与地方具体实践的深度对接，为其他申报国家级零碳园区的地区提供了政策制定范本，将推动国家级零碳园区建设标准的全面落地和完善。

 

带动区域绿色低碳产业生态的构建

 

零碳园区建设不是单一的能源改造，而是全产业链的绿色转型。大同的政策以零碳园区建设为抓手，将推动绿色能源、绿色制造、低碳技术、绿色金融等相关产业发展，构建完整的绿色低碳产业生态。一方面，通过绿电优势吸引绿色低碳产业落地，培育新的经济增长点；另一方面，推动传统产业绿色化升级，提升产业核心竞争力，最终实现“以零碳促转型、以转型促发展”的良性循环，带动晋北地区乃至山西省的绿色低碳转型。

 

总结与展望

 

 

在全国零碳园区建设全面竞速的背景下，大同市出台的《实施意见》，既是对国家双碳战略和零碳园区建设部署的精准承接，也是资源型城市探索转型新路的重要实践。这份政策文件，目标明确、路径清晰、责任具体、保障有力，不仅为大同经开区国家级零碳园区建设提供了全面指引，更为全国同类地区提供了可借鉴的转型方案。

 

未来，随着政策的全面落地实施，大同经开区有望在2028年顺利通过国家级零碳园区验收，打造成为北方资源型城市零碳转型的标杆。而大同探索形成的“以绿制绿、以产兴城”的转型经验，也将为全国双碳目标的落地，为资源型城市的高质量发展，贡献重要的“大同力量”。